Перевод первой главы выполнен благодаря финансовой поддержке Натальи Никоновой


Джозеф С. Най-младший

За последние восемь лет США растеряли большую часть своей мягкой силы. Хотя это не относится ко всем областям, опросы общественного мнения показывают серьезное снижение привлекательности Америки в Европе, Латинской Америке и, самое значительное, во всем мусульманском мире. Отвечая на вопрос, почему они так считают, респонденты ссылаются на американскую политику больше, чем на американскую культуру или ценности. Вопреки аргументам президента Джорджа Буша-младшего, они ненавидят нас больше за то, что мы делаем, чем за то, кто мы есть. Ресурсы, которые создают мягкую силу страны, включают ее культуру (где она привлекательна для других); ее ценности (там, где они привлекательны и не подрываются непоследовательной практикой) и ее политика (там, где она рассматривается как инклюзивная и легитимная в глазах других). Поскольку стране легче изменить свою политику, чем культуру, существует возможность того, что будущий президент выберет политику, которая поможет восстановить часть мягкой силы, растраченной администрацией Буша за последние восемь лет.

Президент Буш, конечно, не согласился бы с мнением, что он игнорирует американскую мягкую силу. Он мог бы сослаться на риторику Вильсона об универсальных ценностях свободы и демократии, которая была центральной в его второй инаугурационной речи, или на свою недавнюю речь, призывающую арабских лидеров следовать таким принципам. Он мог бы также рассказать о своих усилиях по увеличению помощи на развитие и борьбу со СПИДом в Африке (что может способствовать улучшению результатов опросов на этом континенте). Однако решающим недостатком такой аргументации является непонимание того, что мягкая сила связана с привлекательностью, зависящей от глаз смотрящих. Не понимая необходимости легитимности широкой коалиции (такой, какую собрал его отец), он использовал жесткую силу в Ираке, подрывая авторитет американской мягкой силы. Его неспособность понять культурный контекст мусульманского мира привела к тому, что его призывы к свободе и демократии не показались привлекательными. Кроме того, из-за практики бесцеремонной защиты гражданских свобод в кампании против терроризма заявления администрации об универсальных ценностях выглядели лицемерными.

Американская внешняя политика во времена администрации Буша была сосредоточена вокруг того, что президент назвал «глобальной войной с терроризмом». Но с идеей войны с террором, а тем более с тем, чтобы сделать ее темой для внешней политики возникают серьезные проблемы. Например, недавно официальным лицам Великобритании было рекомендовано не использовать слова «война с терроризмом». У американцев есть риторичная традиция объявлять войну абстрактным существительным, таким как наркотики и бедность, но британцы сосредоточились на конкретных противниках. Базовые понятия британцев строятся на ином анализе этой проблемы. Допрашивая арестованных террористов, британские чиновники нашли общую нить. «Аль-Каида» и связанные с ней группы используют простой, но эффективный способ вербовки молодых мусульман, заставляющий их переходить черту насилия. В то время как экстремальные религиозные убеждения, различные местные условия или проблемы, такие как Палестина или Кашмир, могут вызвать чувство недовольства, именно язык войны и повествование о битве дают новобранцам культовое чувство статуса и более широкую идею, что приводит к действию. Метафора войны, возможно, помогла Бушу сплотить население Америки после 11 сентября, но он проигнорировал проблему множественности аудитории. То, что нравилось дома, не понравилось за границей.

«Аль-Каида» сосредотачивает большую часть своих усилий на коммуникации, и она научилась очень эффективно использовать современные средства массовой информации и Интернет. Потенциальным новобранцам говорят, что Ислам подвергается нападкам со стороны Запада, и что личная ответственность каждого мусульманина — бороться, чтобы защитить мировое мусульманское сообщество. Эта крайняя версия обязанности джихада (бороться) подкрепляется видеороликами и интернет-сайтами, где демонстрируется, как убивают мусульман в Чечне, Ираке, Кашмире и Ливане. Это послание использует язык религии в качестве оправдания, но его движущая сила подобна идеологии, стремящейся использовать энергию множества разнообразных конфликтов. Британские официальные лица пришли к выводу, что, когда мы используем словарь войны и джихада, мы просто подкрепляем интерпретацию «Аль-Каиды» и помогаем им решать задачи по вербовке.

Бывший министр обороны Дональд Рамсфелд однажды спросил, какие показатели мы должны использовать для измерения успеха в «войне с терроризмом». Он пришел к выводу, что успех зависит от того, будет ли число террористов, которых мы убиваем или сдерживаем, больше, чем число завербованных противников. Если судить по таким показателям, оценки британской и американской разведки не внушают оптимизма. Вторжение в Ирак скорее помогло, чем помешало «Аль-Каиде» в деле вербовки.

Наследие Буша

Некоторые эксперты считают, что независимо от того, кто победит на выборах 2008 года, он будет обязан следовать стратегии Буша в общем и целом. Вице-президент Ричард Чейни утверждал: «Когда мы проживем ближайшие 10 лет, то оглянемся назад и увидим, что освобождение 50 миллионов человек в Афганистане и Ираке представляло собой серьезный, фундаментальный сдвиг в политике США с точки зрения борьбы с растущей террористической угрозой и мы коренным образом изменили положение дел в этой части мира». Сам президент Буш отметил, что Гарри Трумэн получил низкие рейтинги в последний год своего президентства из-за Корейской войны, но сегодня он пользуется большим уважением, и Южная Корея – это демократия, защищенная американскими войсками. Но это чрезмерное упрощение истории. К тому периоду своего президентства Трумэн создал крупные объединенные структуры, такие, как План Маршалла и НАТО.

Кризис 11 сентября дал Джорджу У. Бушу возможность представить новое смелое видение внешней политики, но судить о нем следует по тому, уравновешивает ли оно идеалы и возможности. Любой человек может составить список желаний, но эффективные видения сочетают осуществимость с вдохновением. Среди прошлых президентов Франклин Д. Рузвельт был хорош в этом, а Вудро Вильсон нет. Дэвид Герген, директор Центра общественного лидерства Школы Кеннеди, описал разницу между смелым Рузвельтом и Джорджем У. Бушем: «Рузвельт, будучи публичным педагогом намного больше, чем Буш, подробно рассказывал людям о проблемах и выборах, с которыми столкнулась нация, культивировал общественное мнение, создавая прочный фундамент поддержки, прежде чем начинал действовать. Как он продемонстрировал в преддверии Второй мировой войны, он никогда не стал бы убегать так далеко от своих последователей, как Буш». У Буша темперамент менее терпеливый. Он видел себя трансформационным лидером. Как выразился один журналист: «Он любит все встряхнуть. Это был ключ к проникновению в Ирак». Но из-за того, что он не понимал культурного контекста, его трансформации были скорее к худшему, чем к лучшему.

Контекстуальный интеллект

Следующий президент будет нуждаться в том, что я в своей новой книге «Силы лидерства» называю контекстуальным интеллектом. Во внешней политике контекстуальный интеллект – это интуитивный диагностический навык, который помогает согласовывать тактику с целями для создания умных стратегий в различных ситуациях. Из недавних президентов впечатляющим контекстуальным интеллектом обладали Рональд Рейган и Джордж Буш-старший, а вот младший Буш – нет. Для начала нужно четко понимать текущую ситуацию в американской внешней политике, как внутри страны, так и за рубежом.

Ученые, эксперты и советники часто ошибались относительно положения Америки в мире. Например, два десятилетия назад общепринятым было мнение, что США находятся в упадке, страдая от «имперского перенапряжения». Именно во время этих дебатов я ввел термин «мягкая сила». Подсчитав основные военные и экономические ресурсы США, я понял, что чего-то все-таки не хватает. С ростом популярности структурного неореализма теория международных отношений начала страдать от материалистического уклона, урезающего наши представления о власти и игнорирующего нематериальные факторы, которые могут влиять на поведение привлекательностью. Это то, что я пытался восстановить с помощью идеи мягкой силы.

Десятилетие спустя, с окончанием холодной войны, появилась новая общепринятая точка зрения, которая заключалась в том, что мир является однополярной американской гегемонией. Некоторые неоконсервативные ученые мужи пришли к выводу, что США настолько могущественны, что всегда могут решать, что считать правильным, а у других не будет иного выбора, кроме как следовать за ними. Чарльз Краутхаммер восхвалял эту точку зрения как «новый односторонний подход», и она оказала сильное влияние на администрацию Буша еще до того, как шок от нападений 11 сентября породил новую «доктрину Буша» превентивной войны и принудительной демократизации. Этот новый односторонний подход был основан на глубоком непонимании природы власти в мировой политике. Власть – это способность влиять на других, чтобы получить желаемые результаты. Приведет ли обладание ресурсами к таким результатам, зависит от ситуации. В прошлом считалось, что военная мощь играет решающую роль в большинстве ситуаций, но в современном мире обстоятельства получения преимущества в военной, экономической и транснациональной сферах сильно различаются.

Контекстуальный интеллектуал должен начинать с понимания силы и пределов американской мощи. США – единственная сверхдержава, но превосходство – это не империя и не гегемония. Америка может влиять, но не контролировать другие части мира. Власть всегда зависит от контекста, а контекст мировой политики сегодня подобен трехмерной шахматной партии. Верхняя доска военной мощи однополярна, но на средней доске экономических отношений мир многополярен. На нижней доске транснациональных отношений (таких как изменение климата, незаконные наркотики, пандемии и терроризм) власть распределена хаотично. Мы наблюдаем распространение власти на негосударственные субъекты, которое мы с Робертом Кохейном начали описывать три десятилетия назад. Военная мощь помогает в борьбе с этими новыми угрозами лишь в малой части. Они требуют сотрудничества между правительствами и международными учреждениями. Даже на самом верху (где Америка представляет почти половину мировых расходов на оборону) американские военные занимают главенствующее положение в мировом воздушном, морском и космическом пространстве, но гораздо более ограничены в своей способности контролировать националистическое население в оккупированных районах.

Во-вторых, следующий президент должен понимать важность разработки комплексной генеральной стратегии, сочетающей жесткую военную мощь с притягательной мягкой силой. В борьбе с терроризмом мы должны использовать жесткую силу против закоренелых террористов, но не можем надеяться на победу, если не завоюем сердца и умы умеренных. Если злоупотребление жесткой властью (например, в Абу-Грейбе или Гуантанамо) будет способствовать появлению большего числа новых террористов, чем мы убьем или остановим, мы проиграем.

Сейчас у нас нет комплексной стратегии объединения жесткой и мягкой силы. Многие официальные инструменты мягкой силы – публичная дипломатия, вещание, программы обмена, содействие развитию, помощь в случае стихийных бедствий, военные контакты – находятся в руках  различных официальных лиц в правительстве, и не существует единого плана или бюджета, которые хотя бы пытались интегрировать их с жесткой силой в общую стратегию национальной безопасности. Мы тратим на армию примерно в 500 раз больше, чем на вещание и обмены. Это правильная пропорция? Откуда нам знать? Как мы будем идти на компромиссы? Каковы реальные временные горизонты? И как правительство должно относиться к неофициальным генераторам мягкой силы – от Голливуда до Гарварда и фонда Билла и Мелинды Гейтс, берущим истоки в гражданском обществе? Новая администрация должна будет осознать, что она не может контролировать эти субъекты, которые иногда создают, а иногда потребляют мягкую силу. Она должна будет думать о публичной дипломатии как о контактах и умении слушать, а не как о простом транслировании ценностей и принципов, которые могут быть услышаны по-иному в других культурах. Как однажды сказал Эдвард Р. Марроу, самая важная часть публичной дипломатии – это последние три фута взаимодействия лицом к лицу. Или, если использовать более современную метафору, публичная дипломатия

должна быть больше похожа на Web 2.0, где одноранговые взаимодействия генерируют большую часть контента.

Мягкая и жесткая сила

Администрация Буша провела аналогии между войной с терроризмом и холодной войной. Президент прав в том, что это будет долгая борьба. Большинство вспышек транснационального терроризма в прошлом столетии выгорело за одно поколение. Но другой аспект аналогии был оставлен без внимания. Несмотря на многочисленные ошибки, стратегия холодной войны предполагала разумное сочетание жесткой принудительной силы и мягкой притягательной силы идей. Когда Берлинская стена наконец рухнула, она была разрушена не артиллерийским обстрелом, а молотками и бульдозерами, которыми орудовали те, кто потерял веру в коммунизм.

Шансы на то, что мы когда-нибудь сможем привлечь на свою сторону таких людей, как Усама бен Ладен, очень малы. Нам нужна жесткая власть в таких случаях. Но в мусульманском мире существует огромное разнообразие мнений. Посмотрите на Иран, где правящие муллы видят в американской культуре великого сатану, но молодежь часто мечтает о просмотре американского видео в тиши дома. Многие мусульмане не согласны с американскими ценностями и политикой, но это не означает, что они согласны с бен Ладеном. По расчетам Рамсфелда, мы не можем победить, если число людей, которых вербуют экстремисты, больше, чем число тех, кого мы убиваем и задерживаем или убеждаем выбрать умеренность вместо экстремизма. Администрация Буша начинает понимать это, но, похоже, не знает, как реализовать такую стратегию. Для достижения этой цели – чтобы не только помешать нашим врагам, но и уменьшить их численность с помощью сдерживания, убеждения и привлечения – нам нужна более выигрышная стратегия.

В информационную эпоху успех зависит не только от того, чья армия победит, но и от того, чья история будет выигрышнее. Нынешняя борьба с экстремистским джихадистским терроризмом – это не столкновение цивилизаций, а гражданская война внутри ислама. Мы не можем победить, пока не победит мусульманский мейнстрим. В то время как для борьбы с экстремистами нужна жесткая сила, мягкая сила притяжения необходима, чтобы завоевать сердца и умы большинства. Опросы во всем мусульманском мире показывают, что мы не выигрываем эту битву, и оскорбляет наша политика, а не наши ценности. Президентская риторика о продвижении демократии менее убедительна, чем фотографии тюрьмы Абу-Грейб.

Несмотря на эти неудачи, в США практически не проходило политических дебатов об утрате американской мягкой силы. Мягкая сила – это аналитический термин, а не политический лозунг, и, возможно, именно поэтому он получил распространение в академическом анализе и в других регионах, таких как Европа, Китай и Индия, но не в американских политических дебатах. Особенно при нынешнем политическом климате, когда после 11 сентября эмоции оставили мало места для чего-либо, описываемого как «мягкий». Мы можем нуждаться в мягкой силе как нация, но это трудная политическая сделка для политиков. Билл Клинтон уловил образ мыслей американского народа, когда сказал, что в атмосфере страха электорат выберет «сильного и неправильного» вместо «робкого и правильного».

Конечно, мягкая сила – это не решение всех проблем. Хотя северокорейский диктатор Ким Чен Ир любит смотреть голливудские фильмы, это вряд ли повлияет на его ядерную программу. И мягкая сила не смогла отвлечь правительство талибов от поддержки «Аль-Каиды» в 1990-х гг. Потребовалась жесткая военная сила, чтобы положить этому конец. Но другие цели, такие как поощрение демократии и прав человека, лучше достигаются с помощью мягкой силы. Принудительная демократизация имеет свои пределы, как это обнаружила администрация Буша в Ираке.

Умная сила

Я использовал термин «Умная сила» для описания стратегий, которые успешно сочетают ресурсы жесткой и мягкой силы. США должны заново открыть для себя, как быть «умной державой». Таково было заключение двухпартийной комиссии, которую я недавно возглавлял вместе с Ричардом Армитиджем, бывшим заместителем госсекретаря в администрации Буша. Группа республиканских и демократических членов Конгресса, бывших послов, отставных военных офицеров и руководителей некоммерческих организаций была созвана Центром стратегических и международных исследований в Вашингтоне. Мы пришли к выводу, что имидж и влияние Америки в последние годы снизились, и что США должны перейти от экспорта страха к внушению оптимизма и надежды.

Комиссия по умной силе не одинока в этом выводе. Недавно министр обороны Роберт Гейтс призвал правительство США направить больше денег и усилий на инструменты мягкой силы, включая дипломатию, экономическую помощь и коммуникации, потому что одни лишь военные не могут защитить интересы Америки во всем мире. Он отметил, что военные расходы составляют почти полтриллиона долларов в год, тогда как бюджет Госдепартамента равен 36 миллиардам долларов США. По его словам: «Я пришел для того, чтобы привести доводы в пользу усиления нашей способности использовать мягкую силу и интегрировать ее с жесткой». Он признал, что просить больше ресурсов для Госдепартамента главе Пентагона было также странно, как человеку кусать собаку, но это были странные времена.

Умная сила – это способность объединять жесткую силу принуждения или плату за мягкую силу привлечения в успешную стратегию. По большому счету, США удалось такое сочетание во время холодной войны, но в последнее время внешняя политика США склонна чрезмерно полагаться на жесткую силу, потому что это самый прямой и видимый источник американской мощи. Пентагон – это самая подготовленная и самая обеспеченная ресурсами часть правительства, но есть пределы тому, чего жесткая власть может достичь сама по себе. Продвигать демократию, права человека и развитие гражданского общества с помощью ствола пистолета – не лучший способ. Это правда, что американские военные обладают внушительным потенциалом, но практика обращения к Пентагону, потому что он может решить вопрос, приводит к образу чрезмерно милитаризованной внешней политики.

Дипломатия и помощь другим странам часто недофинансируются и игнорируются, отчасти из-за трудности демонстрации их краткосрочного воздействия на важнейшие проблемы. Кроме того, использование мягкой силы затруднено, поскольку многие ресурсы мягкой силы Америки лежат вне правительства в частном секторе и гражданском обществе, в его двусторонних союзах, многосторонних институтах и транснациональных контактах. Кроме того, американские внешнеполитические институты и персонал раздроблены и разделены, и нет адекватного межведомственного процесса для разработки и финансирования стратегии умной силы.

Последствия террористических атак 11 сентября также сбили нас с курса. После шока             11 сентября США начали экспортировать страх и гнев, а не наши более традиционные ценности надежды и оптимизма. Гуантанамо стала более могущественной мировой иконой, чем статуя Свободы. Комиссия по умной силе Центра стратегических и международных исследований признала, что терроризм является реальной угрозой и, вероятно, будет существовать на протяжении десятилетий. Однако мы подчеркнули, что чрезмерное реагирование на провокации экстремистов наносит нам больший ущерб, чем когда-либо причинили бы сами террористы. Комиссия пришла к мнению, что успех в борьбе с терроризмом связан с нахождением новой центральной предпосылки для американской внешней политики, которая заменила бы нынешнюю тему «войны с терроризмом». Такой предпосылкой могла бы стать приверженность обеспечению глобального блага.

США должны стать умной державой, вновь инвестируя в глобальные общественные блага – обеспечивая то, что люди и правительства во всех частях мира хотят, но не могут достичь без лидерства самой большой страны. Дополняя американскую военную и экономическую мощь большими инвестициями в мягкую силу и сосредоточившись на глобальных общественных благах, США могут восстановить структуру, необходимую для решения сложных глобальных проблем.

В частности, Комиссия умной силы рекомендовала представителям американской внешней политики сосредоточиться на пяти важнейших областях:

  • мы должны восстановить наши союзы, партнерства и многосторонние институты. Многие из них за последние годы оказались не в почете из-за однополярного подхода, необходимо возобновить инвестиции.
  • Глобальное развитие должно быть одним из главных приоритетов. Повышение роли развития во внешней политике США может помочь согласовать наши интересы с интересами людей во всем мире. Хорошей отправной точкой могла бы стать крупная инициатива по глобальному здравоохранению.
  • Мы должны инвестировать в публичную дипломатию, которая меньше опирается на вещание и больше вкладывает в личные контакты, образование и обмены, вовлекающие гражданское общество. Новая основа для международного взаимопонимания могла бы быть ориентирована на молодежь.
  • Экономическая интеграция. Сопротивление протекционизму и постоянное вовлечение в глобальную экономику необходимы для роста и процветания не только внутри страны, но и за рубежом. Однако поддержка открытой международной экономики потребует внимания к тем, кого рыночные изменения оставляют позади как внутри страны, так и за рубежом.
  • Энергетическая безопасность и изменение климата — области, в которых мы не смогли стать лидерами, однако их роль в повестке дня мировой политики будет все больше возрастать в ближайшие годы. Новая американская внешняя политика, способствующая формированию глобального консенсуса и развитию инновационных технологий, будет иметь решающее значение для решения этого важного комплекса задач.

Реализация такой стратегии умной силы потребует стратегической переоценки того, как организовано, скоординировано и бюджетируется правительство США. Следующий президент должен принять ряд творческих решений, которые позволят администрации максимально эффективно организовать свою деятельность, включая назначение старших сотрудников, которые могли бы связать все органы и результативнее использовать ресурсы на стратегию использования умной силы. Это потребует новаторства, и это должно быть в повестке дня следующего президента.

Лидерство имеет значение во внешней политике. Государства следуют своим национальным интересам, но разные лидеры по-разному определяют национальные интересы. Для такого мощного государства, как США, структура мировой политики допускает некоторую степень свободы в таких определениях. Возможно, структуралисты и правы, утверждая, что самое сильное государство подобно самому большому ребенку в квартале, который всегда будет вызывать некоторые ревность и недовольство, но важно, будет ли этот большой ребенок вести себя как хулиган или как полезный друг. И суть, и стиль имеют значение. Если в глазах других самый могущественный субъект производит глобальные общественные блага, то он, скорее всего, будет распространять законность и мягкую власть.

Стиль также имеет значение, даже когда речь идет об общественных благах. Например, председатель Совета Белого дома по качеству окружающей среды сказал на конференции ООН по изменению климата на Бали в 2007 году: «США руководит, и мы будем продолжать руководить, но лидерство требует, чтобы другие подчинялись и следовали». Данное заявление вызвало болезненную реакцию у других делегаций. Это иллюстрирует нечувствительность к ситуации и чувствам присутствующих, которая мешала усилиям администрации Буша по внедрению мягкой силы.

Переговоры и умение слушать имеют важное значение для формирования мягкой силы. Это то, что США вновь открывают для себя после своего увлечения «однополярным миром и новым односторонним подходом». Следующая администрация, из какой бы партии она ни была, должна будет научиться генерировать мягкую силу и соотносить ее с жесткой в умных стратегиях. Для этого потребуются лидеры с контекстуальным интеллектом. Плохая новость заключается в том, что они унаследуют сложную международную обстановку. Хорошая новость заключается в том, что предыдущие президенты сумели использовать жесткую, мягкую и умную силы в столь же сложных условиях. Если это случалось раньше, возможно, это произойдет и снова.